2012年中国家庭幸福感热点问题调查--老龄社保倒计时
2012-11-30  来源: 《瞭望》新闻周刊  

      深度老龄化将会为中国的社保制度和社保体系带来新一轮的深度挑战
      近日,人力资源和社会保障部在回答网友提问时表示,相应推迟退休年龄已是一种必然趋势,人社部“将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议”。这一表态,立即激起社会各界关于退休制度与养老压力的热烈讨论。这也从一个侧面反映出中国正面临着的日益严峻的人口老龄化挑战。
      5月2日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,讨论并通过了《社会保障“十二五”规划纲要》,明确提出实施“应对人口老龄化的社会保障政策”。这被视为中国社会保障政策为应对人口老龄化所作的战略性调整。
      “‘应对人口老龄化的社会保障政策’这个提法正式出现在‘十二五’规划当中,是一个非常重要的提示”。中国社会科学院科研局局长王延中在接受《瞭望》新闻周刊采访时特别强调,“这反映出党政高层更加清醒地意识到目前我国所面临的人口老龄化风险,认识到人口老龄化已经成为当前和今后一个时期必须面对的一个重大而现实的问题,整个社保政策将进行具有针对性的调整。”
深度挑战
      我国第六次人口普查的数据显示,与“五普”相比,中国60岁及以上人口为1.78亿,占13.26%,上升2.93个百分点,其中65岁及以上人口为1.19亿,占8.87%,上升1.91个百分点。
      进入21世纪10年代,上世纪50年代出生的人开始进入老年。上世纪五六十年代是中国的出生人口高峰期,其规模远大于美国二战后的“婴儿潮”。随着这部分人群迈入60岁门槛,未来20年中国将迎来人口老龄化的高峰期。预计到2040年前后,老年人口将达到4亿的峰值,占届时总人口数量的31%左右。
      清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授介绍说,目前国际上将赡养系数0.2(即劳动人口与65岁以上的老年人口比例达到5:1)作为深度老龄化的标志。中国在2010年公布的赡养比例是10:1,但如果将在校生人数、真实失业率、低收入人群及提前退休人群等影响因素考虑其中,实际赡养比将会在3.5:1左右。在上海等一些城市,这一比例甚至会达到2.5:1。
      “到2020年,中国的实际赡养比预计将不足2:1,老龄化问题将会非常严重。深度老龄化将会为我国的社保制度和社保体系带来新一轮的深度挑战”。杨燕绥说。“在这样的背景下,如果民生保障、公共政策稍有偏差,都将加重人口老龄化问题。所以,‘应对人口老龄化的社会保障政策’一定要科学化、准确化、系统化。”
      中国人民大学社会与人口学院老年学研究所所长杜鹏认为,人口老龄化的迅速发展对我国社会保障制度的挑战主要集中在两方面,一是数量,二是比例。一方面,“目前我国有1.78亿老年人,预计‘十二五’时期年均增长800万。社保制度全覆盖后,实际领取养老金的人数在今年底将达2亿人左右,到2050年这一数字将增至4.5亿以上。”杜鹏表示。
      另一方面,老年人口在全国人口中的“占比”快速提高。领取社会保障金的老年人数不断增加,新进入劳动力市场的人数比例下降,这将影响未来劳动力人口的抚养比,如何保持社保基金缴纳与支出的动态平衡是个巨大的挑战。杜鹏说:“尤其是,这种收支平衡还要在历史欠账规模庞大、个人账户空账尚未做实的背景下得以实现,这考验着决策者的智慧和勇气。”
社保堤坝尚存短板
      2011年7月1日,《社会保险法》开始实施,预计到今年底能够实现养老保障制度的全覆盖。“这在过去中国几千年的历史上未曾有过,也是我国第一次将全体老年人纳入社会保障制度之中。”杜鹏评价说,“这是一个质的进步,但现实中问题依然存在。” 
      “尽管从整体制度框架上来看,我国的社会保障制度已经较为健全。但在现实操作中,还有一些特殊人群尚未参加社会保险。”王延中说,比如城镇居民养老保险还处于试点阶段,只有15个省区市实现了制度全覆盖;新农保也未实现普及,因此仍有相当数量的农村老年人没有享受社会养老保险。
      另一个突出群体是农民工。人力资源和社会保障部的统计公报显示,截至2011年,中国农民工数量达2.5亿人,其中外出农民工约1.6亿人,其中参加养老保险的人数为4140万,参加医疗保险的人数为4641万,参保率不足1/5。“制度上完成‘全覆盖’后,下一步就要真正实现参保人群的‘全覆盖’”,王延中说。
      “差距大”是我国社保制度建设中最引人关注的问题。这种“差距”,既体现在城乡之间,也存在于不同社会群体之间。“在‘广覆盖,低水平’的原则下,每月只能够拿到55元养老金的农村老人,能否靠此支撑日常养老开支是个很大的问题。”杜鹏指出,养老保险“双轨制”带来的企事业单位退休人员间的待遇水平差距,一直是社会热议的话题,同时也是未来收入分配制度改革的重点之一。
      流动人口带来的养老冲击同样巨大。“六普”数据显示,2010年我国流动人口数量达2.21亿,占全国人口总量的16.5%。越来越多的人“在此地工作、在彼地养老”,由于不同地区之间养老保险缴费基数不同,养老金发放地担心利益受损,养老金的跨省转移接续在现实中困难重重;越来越多的老年人随儿女到外地养老,但由于统筹层次较低,医保异地报销难问题日益凸显。
      来自人社部的数据显示,2011年全国办理基本养老保险关系跨省转续仅为78万人次,办理跨统筹地区转续医保关系仅为44万人次。专家表示,当前各地区、部门之间利益隔墙仍然存在,全国流动人口养老保险的转移接续和医疗保险的异地报销,将会在未来不断冲击“社保堤坝”。
倒计时开始
      日益逼近的人口老龄化浪潮和尚需完善的社保体系,为实施“应对人口老龄化的社会保障政策”提出了更高的要求。杨燕绥分析说:“人口老龄化是不可逆转的,这为保障民生和社会建设提出了一个明确的时间表,要求我们现在就开始倒计时地面对老龄社保问题。”
      倒计时“滴答滴答”地声声催促,2040年的人口老龄化峰值,就在不远处。在逐步解决历史欠账和个人空账、增加社会保险参保人数、缩小不同社会群体间的养老待遇水平、完善社会保险转移接续政策、着力增强养老机构和家庭养老能力等具体的社保问题之前,思维方式的转变更为关键。
      “西方发达国家普遍较早地开始考虑人口老龄化问题,一般至少提前30年做准备。”杨燕绥说,这些国家将应对人口老龄化的社会保障政策纳入整体经济规划、人口规划的战略之中。比如澳大利亚从上世纪90年代开始着手应对2030年的“人口老龄化”峰值。该国停止了之前由政府发放养老金的制度,代之为针对最贫穷老年人的养老补贴制度,对有养老能力的人采取强制性措施建立“超级年金个人账户”,强制雇主缴费,自己自愿缴费。到2005年,超级年金个人账户中人均40万澳元。这也推动了澳大利亚政府的治理能力,以及该国养老金市场和金融市场的发展。
      专家指出,外国成功经验提示我们,当前党和政府要充分全面地认识人口老龄化的真实现状,认清现有制度中的弱项,及早制定着眼长远的战略性规划,将人口老龄化提到国家战略的高度来看待。不仅高层,各级党政要形成统一共识,特别是中层和基层更要充分理解、领会中央在这一问题上的战略思想,并真正落实于具体政策的执行之中。
      受访专家提出,实施应对人口老龄化的社会保障政策,首先要做到“心中有数”。杨燕绥说,要摸清全国人口数量和质量的底数,就要建立社会化管理的居民档案,搭建起能够进行人口实时统计的平台。有了人口“活档案”,才能“心中有数”,精确地制定相关制度和政策,在“倒计时”阶段准确、高效地应对挑战。
      其次,充分发挥多方作用,强调“老有所为”。“过去我们几乎完全依靠家庭养老,这是中国的现实国情决定的。未来,中国仍然不可能完全依靠政府养老。”杜鹏认为,“政府、社会、家庭、个人四方面都应充分发挥各自的积极作用,为社会化养老提供‘动力保障’”。
      “过去我们通常认为外国人的家庭观念淡薄,事实上,他们对家庭非常重视。”王延中介绍说,新加坡非常重视“孝道”,该国针对年轻人为照料老年人而共同居住的情况,会在住房、税收等方面给予相应优惠。“我们在社保政策制定之初就要明确,公共服务和家庭服务是相互配合的,社会保障不能取代家庭养老,或者成为削弱家庭在养老方面作用的借口”。
      “如果我们仅仅把老年人看作被赡养的对象,就会逐渐形成对这一群体的负面看法。社会应当创造更多的机会,在老年人自愿、量力且社会有需要的情况下,促使老年人参与社会发展”。杜鹏说,这不仅仅是为了减少社会负担,更是考虑到我国老年人受教育程度、健康状况不断提高的现状。“从长远来看,树立‘老有所为’观念就是在争取‘老年红利’,挖掘老龄社会潜能的必要之举。” 
      其三,社会保障体系要形成“多支柱”支撑。杨燕绥提出,针对中国现实国情,养老和医疗等社会保障应分为两个层次。一是公共服务产品,目标是保基本、全覆盖,这部分的社保资金由政府承担;二是准公共服务产品,目标是改善生活,可以通过企业年金、职业年金、补充商业保险等方式提高待遇水平。
      此外,多位受访专家还结合外国经验和中国国情,提出建立多元筹资机制,减轻个人、企业和政府的社会保险缴费负担;建立完善统一社会保障卡号下的网络系统,真正发挥“一卡通”对于社保转接的作用等具体应对措施。同时,还应规避外国实践中出现的“过度福利化”、退休年龄过早等已有教训。